經過近八年的大力推動，我國很多城市，如北京、上海、杭州、廣州、蘇州等均已探索出了具有地方特色的垃圾分類模式。雖然取得了階段性的成效，積累了經驗，但仍有很多城鄉面臨著各種各樣的難題和困境。本文在總結分析六個重難點問題的基礎上，提出部門協同與垃圾多重源頭減量、頂層設計與系統規劃建設管理、基層治理與社會組織多元協同、因地制宜與城鄉統籌協調推進四種策略，并針對每個策略的重難點進行分析和建議。
一、引言
生活垃圾分類作為環境衛生事業的重要組成部分，關系著人民群眾的日常生活，對于推動生態文明建設、提升社會文明程度、創新基層社會治理都有著重要意義。從2000年我國8個城市開展垃圾分類收集試點，再到“十三五”期間的46個重點城市垃圾分類示范，再進一步推廣到現在的297個地級及以上城市，證明垃圾分類是我國經濟社會發展的必經之路。經過近八年的大力推動，我國很多城市，如北京、上海、杭州、廣州、蘇州等均已探索出了具有地方特色的垃圾分類模式。雖然取得了階段性的成效，積累了經驗，但仍有很多城鄉面臨著各種各樣的難題和困境。
二、生活垃圾分類城鄉統籌的重難點分析
（一）“分類投放”全面推動，“源頭減量”仍需強化
根據國際上通用的生活垃圾管理“倒金字塔”原理，“避免垃圾的產生”永遠處于優先地位，因此垃圾源頭減量應與垃圾分類管理得到同樣的重視。現階段的垃圾分類工作仍然聚焦于垃圾產生后的分類投放、分類收運和分類處理等環節，尤其針對“分類投放”設備下足了功夫，對垃圾投放之前的源頭減量缺乏足夠的重視。垃圾源頭減量是個社會性的問題，貫穿產品生產、流通、使用和再利用等全生命周期，需要社會各界的共同努力、持續強化。
（二）“設備設施”逐步完備，“運行管理”亟須加強
從傳統生活垃圾混合投放收運轉為垃圾分類方式，各城市生活垃圾管理體系的硬件設施都會進行更新迭代，在未對體系進行全面規劃和通盤考慮之下，出現了很多不分場景盲目設置“四分類”垃圾桶的現象，未考慮不同類別垃圾桶的容量比例、容器規格等因素，還有很多地方在沒有信息化基礎時跟風購置各類智能垃圾桶、開展積分兌換等工作，導致很多新建的分類投放站點因為投放使用不便、運行費用太高、前后銜接不暢等原因成了“雞肋”，不僅浪費了財力、物力，更嚴重影響了居民的參與熱情，降低了政府公信力。因此，在設施設備建設之初就應充分考慮到居民使用的體驗感、環衛工人的作業便捷度，以及管理效率的提升。
（三）“分類指標”清晰明確，“分類質量”有待提升
為了盡快推動全國垃圾分類工作走上正軌，開展了不同層級的垃圾分類工作評估。相較于短期內難以快速見效的定性目標，城市在定量目標上面發力，現階段多數城市的垃圾分類工作重點主要集中在可回收物和廚余垃圾的分出比例，只有少數城市開始重視和研究如何對其前端分出質量和后端的資源化水平進行評價和衡量，這也是我國垃圾分類工作下一步推動的重難點之一。
（四）“環衛管理”責任加大，“部門協同”相對較弱
在住房和城鄉建設部關于城市生活垃圾分類工作評估的相關文件中，明確了要“落實城市主體責任”，城市的各個部門應共同參與到垃圾分類工作中。事實證明城市治理水平高、經濟條件好的城市各相關部門之間溝通和協同效率高、落實快，垃圾分類工作推進也很順利。但仍然有很多城市受經濟水平、人力物力以及管理理念等影響，垃圾分類工作雖然由環衛主管部門主導，有“垃圾分類辦”的名頭，但是沒有編制、沒有經費，也沒有權責，只能在原有職能范圍內盡量配套建設硬件設施，很難帶動各個部門共同推動管理培訓和宣傳發動等工作。
（五）“短效投入”明顯增加，“長效機制”有待健全
從2016年至今，“普遍建立生活垃圾分類制度”的工作已開展了近八年時間，相比于德國、日本等國家三四十年的垃圾分類歷史而言，我國確實處于初級階段。目前我國垃圾分類仍然以政府大量投入、補短板強弱項為主，而對于如何能夠持久地健康運行，比如硬件設施的銜接、管理制度的健全、宣教培訓的加強、經費來源的拓展，尤其是居民參與的動力等問題，需要持續地思考、探索、實踐和修正。
（六）“城市標準”逐步完善，“農村特色”不夠凸顯
國內經濟水平高、垃圾分類工作走在前面的一些城市在開展垃圾分類工作時一并統籌，將城市的垃圾分類相關標準推廣應用到了農村地區，結果在農村垃圾分類投放收集環節出現了收集方式不合適、投放站點選址難、收運設備不適應、分流垃圾沒處去等諸多問題。我國廣大農村地區在自然條件、經濟水平、人口密度、地貌路況、垃圾構成等方面與城市存在諸多差異，垃圾分類推動的具體標準和要求需要因地制宜，不能對城鄉或不同區域進行簡單的套用或“一刀切”。
三、策略與建議
（一）部門協同與垃圾多重源頭減量
垃圾分類工作推進的內涵很豐富，對政府來說是一種管理理念，對居民來說是一種生活方式，對企業來說是一種經營思路，對社會來說是一種文明體現，可以看作“源頭減量、循環利用、綠色低碳、節約資源、保護環境”的濃縮和升華，每個行業都有自己可以作為的方向。從城市政府層面，應按“垃圾分類領導小組（辦公室）”的職責任務配備相應的編制人員，各相關部門按照“管行業就管垃圾分類”的要求落實相應的部門分工任務，并將部門完成情況同步納入全市垃圾分類和部門績效考核的目標指標中，實行垃圾分類縱向+橫向的“雙向交叉考核”。從環衛主管部門層面，環境衛生與垃圾分類也不能割裂開來，垃圾分類的理念應融入環衛管理的每個環節、每項細節，垃圾分類工作開展的基礎就是環衛本身的隊伍和力量，環衛管理人員和作業人員應帶頭理解、宣傳并落實垃圾分類。
在各個行業主管部門的協同推動下，垃圾的多重源頭減量工作才能自上而下地全面帶動起來。可借鑒德國“綠點二元回收體系”的經驗，探索在快遞、外賣、電商、飲料、酒類等包裝廢物產生量巨大的行業推行生產者責任延伸制度或押金回收制度；鼓勵搭建二手物品交易平臺、減少一次性物品的使用、倡導“光盤行動”和“綠色辦公”，增強每一位居民的環保意識和社會責任感；核算現有生活垃圾分類投放、分類收運和分類處理的全過程成本，摸清現有生活垃圾收費和補貼環節，借鑒國內外已有的垃圾收費經驗和啟示，合理確定生活垃圾收費性質，完善現有生活垃圾收費制度，充分發揮其對促進垃圾減量和提升分類質量的效力。
（二）頂層設計與系統規劃建設管理
垃圾分類的基礎是傳統的生活垃圾收運處理系統，同時又是一種對傳統的打破和重構。從狹義的生活垃圾概念來說，不僅在傳統的廚余垃圾和其他垃圾中疊加了可回收物和有害垃圾的概念和體系，還延伸到了大件垃圾和裝修垃圾；從廣義的城市固廢概念來說，垃圾分類同步帶動了建筑垃圾、園林綠化垃圾，部分區域還涉及農業垃圾和工業垃圾等大分流體系。所以，從城市尺度而言，垃圾分類的頂層設計非常重要，不論是宏觀的“大分流”，還是微觀的“小分類”“細分料”，都有非常大的發展和市場空間，管理制度、作業標準、設施建設、運維銜接、考核評價等各方面因素都會影響到垃圾分類工作推動的進度和效果。
生活垃圾分類投放、分類收運和分類處理系統是垃圾分類工作開展的硬件基礎，任何一個環節出現問題都會影響到全局，所以需要系統全面地規劃設計和建設管理，這里重點探討兩個有爭議的問題。
第一個是分類投放站點的設置。在垃圾分類開展的初期，“撤桶并點”和“桶站督導”都是必要手段，有利于后續運行維護和居民習慣養成。桶站督導員的整體素質直接影響居民垃圾分類的實施效果，包括督導員對垃圾分類知識掌握程度、與居民溝通是否順暢、對桶站維護是否干凈整潔等因素。“定點投放”后是否需要“定時”是個難點，因為“定時”對站點設置和周邊配套的要求特別高，需考慮選址面積是否足夠、在哪兒存桶、如何洗桶、是否影響感觀等問題，后續如果督導和執法沒有跟上，定時的意義也不大，還會出現隨意丟棄的現象，影響定點的分類效果。當然，若經費、場地和人員問題都能解決，“定時定點投放”的方式能更快促進居民分類投放習慣的養成。
第二個是可回收物體系的構建。建議通過兩個措施先實現“兩網銜接”以達到垃圾分類的初衷：一是再生資源企業以分揀中心為依托，做好生活源和工業源再生資源的臺賬記錄，包括來源、品類、重量、去向等，并將生活源再生資源（可回收物）的數據實時共享；二是鼓勵再生資源企業向前端延伸，直接對接小區、商業樓、商戶等物業保潔隊伍，才能最大程度地促進高值和低值可回收物的回收。
（三）基層治理與社會組織多元協同
生活垃圾分類工作具體的任務和責任，應從市、區（縣）級下沉到街道（鎮）和社區（村），充分發揮社區黨組織黨建引領作用，將垃圾分類與基層治理工作結合起來。社區（村）是我國行政體制的最末端，其人員數量和能力水平有限，需要上級各個行政部門給予技術、資金、人員編制和標準制度等多方面的指導和支持。社區（村）和物業共同承擔起垃圾分類與基層治理相結合的工作，通過精心安排、開源節流，才能在盡可能少的成本下取得最優的成效，形成長效機制。
目前，我們很多的“互聯網+”“積分兌換”“智能垃圾桶”等所謂的創新垃圾分類模式，都過于依賴物質激勵對居民個體的作用，而忽視了對居民公共意識的培養和日常習慣的養成。一旦積分兌換煩瑣、智能容器出錯、獎勵難以持續等問題出現，居民的垃圾投放習慣又會回到分類前。作為主要利益相關者的居民在生活垃圾分類治理決策中缺位，缺乏社區認同感，缺失出于公共利益的集體意識，主動開展垃圾分類的意愿自然不強。因此，社區應該和物業、居民站在統一立場，而不是對立面，通過社區組織的多種活動帶動物業和居民共同參與垃圾分類，共同提升社區生活和生態環境質量。
此外，應積極培育和吸引多種形式的社會組織和力量、第三方企業積極參與垃圾分類宣傳教育、監督管理、運營服務等工作。在垃圾分類工作開展的初期，鼓勵第三方企業和志愿者的參與，作為政府管理和技術力量的補充，在前端主要承擔桶站維護、宣傳發動或督導引導等工作，而不是代替居民去做分類投放和分揀的工作，否則居民很難產生“垃圾誰產生誰負責”的意識和責任感。在第三方企業退出時做好與轄區內社區和物業的過渡銜接，減少居民反感，減輕效果反彈。
（四）因地制宜與城鄉統籌協調推進
受人文地域、經濟水平、管理理念、基礎設施等因素影響，垃圾分類工作在我國的推動進度和效果，具有明顯的差異性和不平衡特征。垃圾分類必須因地制宜，不能“一刀切”。要處理好“大中小”城市及縣城垃圾分類推進的進度問題，要處理好“東中西”部地區發展序列問題，協同推進垃圾分類工作。
對多數農村地區來說，與城市各方面差別很大，首先，應先解決生活垃圾清運的全覆蓋、環境衛生整治等問題，再考慮垃圾分類體系構建。除了部分工業企業發達的區域會有農民自建的多層出租房，我國農村地區多數都是獨門獨院，加之地域較廣、居住密度不一，以單戶或若干戶共享一組分類桶的“定時門收集”方式相對“定點投放”的適用性更高。其次，應優先借助現有農村供銷社系統再生資源回收的基礎，結合環衛保潔和“定時上門收集”的優勢，通過相應的獎補制度設計，促進環衛與再生資源體系的“兩網銜接”。
城市的廚余垃圾，目前仍以集中處理為主，濕式厭氧消化、干式厭氧消化、好氧堆肥、養殖微小生物等主流工藝的發展，受資源化產品出路的影響比較顯著。農村廚余垃圾適合就地就近處理已達成共識，一方面因為農村生活比較節儉，廚余垃圾產生量少，即便產生了也都通過家禽家畜自行消化；另一方面因為農村地區有更大量的農林垃圾、動物糞便，可以和廚余垃圾聯合處理并資源化利用。雖然多種技術路線各有優劣和適用條件，但城鄉多源有機垃圾的協同處理和資源化利用，既能解決有機垃圾處理問題，又符合雙碳戰略需求，必定是未來發展方向。
四、結論
本研究基于對我國垃圾分類相關政策理解、大量生活垃圾分類現狀調研分析，有針對性地提出進一步推動垃圾分類工作的策略與建議。
一是加大部門協同，促進垃圾多重源頭減量，增強居民社會責任感，完善垃圾收費制度，促進垃圾分類質量的提升。
二是加強頂層設計和垃圾分類系統的規劃建設和管理，促進垃圾分類每個環節和細節的順暢銜接，重點關注垃圾分類投放站點設置和可回收物體系構建。
三是強化垃圾分類與基層治理工作的結合，責任下沉到街道和社區，促進社區、物業、居民形成公共利益共同體，同時引入第三方企業、社會組織、志愿者、行業協會等多種社會主體共同參與。
四是針對城鄉差異、地區差異，在互相借鑒經驗之時，更應因地制宜形成自身特色，促進城鄉垃圾分類工作分階段、分步驟地協調穩步推進。
內容來源：城市管理與科技